LEY DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO

LEY DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO

Objeto de la ley

El procedimiento administrativo es el mecanismo a través del cual el Estado se relaciona con el ciudadano para la producción de efectos jurídicos concretos, tales como la obtención de una autorización, permiso o licencia.

Frente al derecho de los administrados a iniciar un procedimiento para obtener una habilitación legal para ejercer determinados derechos u obtener prestaciones por parte de la Administración, existe un deber de la Administración Pública de tramitarlo y resolverlo en un determinado plazo.

La ley del silencio administrativo es una norma legal establecida a favor del administrado, para que frente a la inactividad de la Administración de resolver en el plazo previsto una petición, en el marco de un procedimiento administrativo, pueda:

- entender otorgado el derecho o concedido el pedido, según se trate de silencio administrativo positivo.
- accionar los medios impugnativos correspondientes, según se trate de silencio administrativo negativo.


Tipos de procedimiento por iniciativa de parte

En los procedimientos iniciados a pedido de parte, la Ley del Procedimiento Administrativo General ha establecido dos modalidades:

Procedimiento de Aprobación Automática

La solicitud es considerada aprobada desde el mismo momento de su presentación ante la entidad competente para conocerla, siempre que cumpla con los requisitos y entregue la documentación completa, exigidos en el TUPA de la entidad. En este procedimiento, las entidades no emiten ningún pronunciamiento expreso confirmatorio de la aprobación automática, debiendo sólo realizar la fiscalización posterior.

Procedimiento de Evaluación Previa

La Administración debe efectuar un análisis detallado, de contenido jurídico y técnico de la solicitud del administrado a fin de verificar si es que ésta:

a) Cumple con los requisitos legales y técnicos establecidos en las normas.
b) Afecta o no el interés público.

La Administración tiene un plazo específico para tramitar el procedimiento de evaluación previa, este plazo puede estar establecido en una norma especial o en su defecto, se sujeta al plazo genérico de 30 días hábiles de la Ley del Procedimiento Administrativo General.

De acuerdo con la Ley del Procedimiento Administrativo General la regla general para los procedimientos de evaluación previa es la aplicación del Silencio Administrativo Positivo y excepcionalmente, para casos debidamente justificados, la aplicación del Silencio Administrativo Negativo.


Aunque ambos se llaman genéricamente “silencio”, los dos no se parecen para nada y tienen efectos totalmente distintos. El silencio administrativo surge únicamente dentro de los procedimientos de evaluación previa, iniciados a pedido de parte. No aplica para los procedimientos iniciados de oficio, ni para los procedimientos que impliquen una petición graciable o consultas.

La Ley ha precisado que en materia tributaria y aduanera el silencio administrativo se regirá por el Código Tributario. Vale decir, que operará dicho silencio positivo, en los casos que sean establecidos expresamente por dicha norma.

Silencio administrativo positivo

Habrá silencio administrativo positivo cuando se trate de solicitudes para continuar ejerciendo derechos ya reconocidos anteriormente por la Entidad o para el desarrollo de actividades económicas que requieran autorización previa del Estado, y siempre que no se encuentren consideradas expresamente como sujetas al silencio administrativo negativo regulado por la Ley. Asimismo, cuando se presenten recursos para cuestionar la desestimación de una solicitud.

El silencio administrativo positivo es aplicable, a los procedimientos en los cuales la trascendencia de la decisión final no pueda repercutir directamente en administrados distintos del peticionario, mediante la limitación, perjuicio o afectación a sus intereses o derechos.

Tales procedimientos se considerarán automáticamente aprobados si, vencido el plazo establecido o máximo, la entidad no hubiera emitido el pronunciamiento correspondiente. Para hacer efectivo su derecho de considerar que lo solicitado le ha sido concedido, no es necesario que se expida un pronunciamiento o documento alguno. Más aún, hay responsabilidad administrativa en el funcionario o servidor público que requiera tal tipo de documento cuando efectúe la fiscalización posterior de los documentos, declaraciones e información presentada por el administrado.

En todo caso, queda a criterio del administrado presentar una Declaración Jurada con la finalidad de hacer valer el derecho conferido ante la misma o terceras entidades de la administración, constituyendo el cargo de recepción de dicho documento, prueba suficiente de de que su solicitud o trámite ha sido aprobado. Si la administración se niegue a recibir la Declaración Jurada, el administrado podrá remitirla por conducto notarial, surtiendo los mismos efectos.

El silencio administrativo positivo implica lo siguiente:

o Se produce de forma automática, por voluntad expresa de la Ley. Los procedimientos administrativos quedarán automáticamente aprobados en los términos en que fueron solicitados si transcurrido el plazo establecido o máximo, la entidad no hubiera comunicado al administrado el pronunciamiento.

o La Administración, una vez producido el silencio administrativo positivo pierde la obligación de resolver, puesto que el silencio pone fin al procedimiento.

o Genera un acto administrativo, pero de carácter presunto o tácito, en sentido favorable al administrado. El silencio administrativo tiene para todos los efectos el carácter de resolución que pone fin al procedimiento, sin perjuicio de la potestad de nulidad de oficio prevista en el artículo 202 de la presente Ley.

Las condiciones para la producción del silencio administrativo positivo son:

 Una petición válidamente admitida a trámite.
 La aplicación del silencio administrativo positivo debe estar señalada expresamente en el TUPA (o en una norma expresa).
 El petitorio del administrado debe ser jurídicamente posible.
 El transcurso del término preciso para aprobar y notificar la resolución administrativa.
 La actuación de buena fe del administrado.


Silencio administrativo negativo

En las municipalidades el silencio administrativo negativo será aplicable, excepcionalmente, en aquellos casos en los que se afecte significativamente el interés público, incidiendo en la salud, el medio ambiente, los recursos naturales, la seguridad ciudadana, y el patrimonio histórico cultural de la nación.

El silencio administrativo negativo implica las siguientes reglas:

o Opera por mera decisión del particular. Es un derecho potestativo que surge a favor del particular: o espera a que la Administración se pronuncie o decide impugnar la inactividad administrativa, ante una instancia administrativa superior, o ante el Poder Judicial, mediante un proceso contencioso-administrativo. No opera automáticamente.

o Es una ficción de efectos procesales, no genera un acto administrativo. Tiene por efecto habilitar al administrado la interposición de los recursos administrativos y acciones judiciales pertinentes.

o Aun cuando opere el silencio administrativo negativo, la administración mantiene la obligación de resolver, bajo responsabilidad, hasta que se le notifique que el asunto ha sido sometido a conocimiento de una autoridad jurisdiccional o el administrado haya hecho uso de los recursos administrativos respectivos.

o El silencio administrativo negativo no inicia el cómputo de plazos ni términos para su impugnación.



Responsabilidad de funcionarios y servidores públicos


La Ley ha previsto cuatro situaciones en las que funcionarios y servidores públicos serán considerados con responsabilidad administrativa, además de las responsabilidades civiles y penales que correspondan:

 Cuando se nieguen a reconocer la eficacia del derecho conferido al administrado al haber operado a su favor el silencio administrativo positivo de un procedimiento que se sigue ante la misma entidad.

 Cuando se nieguen injustificadamente a recibir o cumplir la resolución aprobatoria ficta derivada de la Declaración Jurada.

 Cuando hubiera vencido el plazo de justificación ante la PCM de los procedimientos a los que se les aplique el silencio administrativo negativo o no hubieran adecuado el TUPA a las disposiciones de la Ley del Silencio Administrativo.

 Cuando se requieran procedimiento, trámite, requisito u otra información, documentación o pago que no consten en el Texto Único de Procedimientos Administrativos.

Responsabilidad administrativa

Los administrados podrán interponer, individualmente o en conjunto, el recurso de queja ante el superior jerárquico de la autoridad que tramita el procedimiento, citándose el deber infringido y la Ley del Silencio Administrativo. El superior jerárquico deberá resolver la queja dentro de los tres días posteriores a su presentación, pudiendo apartar

También podrá presentar el administrado una denuncia al órgano de control interno de la entidad respectiva. En este caso el administrado deberá identificarse convenientemente con sus datos personales y domiciliarios, incluyendo correo electrónico, hacer una exposición de los hechos e individualizar al infractor. El trámite de la atención de denuncias en el OCI está regulado por la Directiva N° 008-2003-CG/DPC, aprobada por la Resolución de Contraloría N° 443-2003-CG.

Las denuncias ante el órgano de control interno que se presenten contra los funcionarios o servidores públicos que incumplan lo establecido en la Ley del Silencio Administrativo, serán puestas en conocimiento del público en general a través de la página web de la entidad o publicadas en el Diario Oficial “El Peruano”, cuando la resolución que pone fin al procedimiento disciplinario quede consentida.

La presentación del recurso de queja o la denuncia ante el OCI se efectúa sin perjuicio de las acciones civiles y penales a que hubiera lugar.

Responsabilidad civil

El administrado tiene derecho al resarcimiento de los daños que le hubiere causado el comportamiento del funcionario a cargo de la tramitación de su solicitud, conforme a la regulación del Artículo 1969º del Código Civil, sobre “Indemnización por daño moroso y culposo”.

“Aquel que por dolo o culpa causa un daño a otro esta obligado a indemnizarlo. El descargo por falta de dolo o culpa corresponde a su autor.”

Responsabilidad penal

El administrado tiene derecho a accionar la justicia penal contra el funcionario que incumpla los plazos de ley, pues su comportamiento cae dentro de la regulación del Artículo 376º del Código Penal, sobre “Abuso de autoridad”.

“El funcionario público que, abusando de sus atribuciones, comete u ordena, en perjuicio de alguien, un acto arbitrario cualquiera, será reprimido con pena privativa de libertad no mayor de dos años.


Responsabilidad del administrado

Las consecuencias del uso indebido de la Declaración Jurada por parte del Administrado, declarando información falsa o errónea, serán las siguientes, de acuerdo con la Ley del Procedimiento Administrativo General:

 Nulidad del acto administrativo.

 Denuncia penal

 Multa.

A estas tres consecuencias, la Ley del Silencio Administrativo ha añadido la del Resarcimiento de daños.

Nulidad del acto administrativo

De acuerdo con la Ley del Procedimiento Administrativo General, en caso de comprobar fraude o falsedad en la declaración, información o en la documentación presentada por el administrado, la entidad considerará no satisfecha la exigencia respectiva para todos sus efectos, procediendo a comunicar el hecho a la autoridad jerárquicamente superior, si lo hubiere, para que se declare la nulidad del acto administrativo sustentado en dicha declaración, información o documento.

Al respecto se debe recordar que dentro de los vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho se considera cuando no se cumplen con los requisitos, documentación o trámites esenciales para su adquisición.

Denuncia penal

En los tres siguientes supuestos, la conducta ilícita del administrado deberá ser comunicada al Ministerio Público para que interponga la acción penal correspondiente:

 Falsificación de documentos, lo que implica la confección en todo o en parte de un documento falso o la adulteración de uno verdadero, así como el uso que se haga del mismo como si fuese legítimo.

 Falsedad ideológica, que consiste en inserta o hacer insertar, en instrumento público, declaraciones falsas concernientes a hechos que deban probarse con el documento, con el objeto de emplearlo como si la declaración fuera conforme a la verdad, así como el uso del documento como si el contenido fuera exacto.

 Omisión de consignar declaraciones en documentos con el fin de dar origen a un hecho u obligación.

Multa

De acuerdo con la Ley del Procedimiento Administrativo General, a quien haya empleado esa declaración, información o documento, la Administración deberá imponer una multa en favor de la entidad entre dos y cinco Unidades Impositivas Tributarias vigentes a la fecha de pago.

Resarcimiento de daños

La administración tiene derecho al resarcimiento de los daños que le hubiere causado el comportamiento del administrado conforme a la regulación del Artículo 1969º del Código Civil, sobre “Indemnización por daño moroso y culposo”.

“Aquel que por dolo o culpa causa un daño a otro esta obligado a indemnizarlo. El descargo por falta de dolo o culpa corresponde a su autor.”


Inexigibilidad de requisitos no establecidos en el TUPA

La Ley ha reiterado la disposición ya establecida en la Ley del Procedimiento Administrativo General respecto a que solamente podrá exigirse a los administrados el cumplimiento de los procedimientos o requisitos administrativos que se encuentren previamente establecidos en el Texto Único de Procedimientos Administrativos – TUPA, no pudiendo requerirse procedimiento, trámite, requisito u otra información, documentación o pago que no consten en dicho Texto.

Han quedado sin efecto de pleno derecho los procedimientos sujetos a silencio administrativo negativo que no hubieran sido justificados ante la PCM en el plazo que venció el 3 de enero del 2008. La Presidencia del Consejo de Ministros publicará una lista de las entidades que cumplieron o no con remitir la justificación del silencio administrativo negativo, señalando la procedencia o no de la misma. En los casos de improcedencia las entidades ajustarán sus procedimientos en un plazo adicional de quince (15) días, bajo responsabilidad.

De manera excepcional, con la justificación debida y por decreto supremo, podrán señalarse los procedimientos administrativos especiales que requieran una tramitación distinta a la prevista en la Ley del Silencio Administrativo. Para tal efecto se especificarán la naturaleza del procedimiento, su denominación, la justificación de su excepción y su nueva configuración en el TUPA correspondiente.


Difusión de las normas del silencio administrativo

Bajo responsabilidad del Alcalde deberán realizarse acciones de difusión, información y capacitación del contenido y alcances de la Ley a favor de su personal y del público usuario, a través de Internet, impresos, afiches u otros medios que aseguren su adecuada difusión. El costo de las acciones de información y difusión no se trasladará al público usuario, y asimismo se sujetará a las normas de austeridad y racionalidad en el gasto público.

En un plazo no mayor a los tres 3 meses de publicada la Ley, la oficina de la Municipalidad a la que se hubiera encargado la difusión de la Ley, deberá informar al Alcalde sobre las acciones que al respecto hubiera realizado.


Seguimiento del OCI

El órgano de control interno supervisará el cumplimiento de los plazos, requisitos y procedimientos a fin de que sean tramitados conforme al Texto Único de Procedimientos Administrativos - TUPA correspondiente. Asimismo, el órgano de control interno está en la obligación de elevar al Alcalde un informe mensual sobre el estado de los procedimientos administrativos iniciados, así como sobre las responsabilidades en que hubieran incurrido los funcionarios o servidores públicos que incumplan con las normas de la Ley del Procedimiento Administrativo General, la Ley del Silencio Administrativo y aquellos que hayan sido denunciados por los administrados.